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发达国家再生资源回收利用的立法研究及对我国的启示上

2022-04-29 来源:湘乡市机械信息网

发达国家再生资源回收利用的立法研究及对我国的启示(上)

一、引言

上个世纪90年代以来,在可持续战略指导下,世界各国尤其是西方发达国家日益将循环经济理念贯彻到环境保护和资源开发利用的实施方略中,把经济活动运作成为“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程,注重再生资源的回收利用,整个经济活动基本上不产生或很少产生真正意义上的废弃物,从而使经济活动对自然资源和环境承载负荷的影响控制在最低限度。其中德国、美国和日本等主要发达国家注重对废弃物资源的立法活动,通过法律手段推进废弃物的回收利用工作,堪称这方面的典范。

二、发达国家再生资源回收利用的立法概况

自从90年代可持续发展战略实施以来,发达国家正在把建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。其采取的主要措施就是实施对废弃物资源的立法活动,通过法律手段推进废弃物的回收利用工作,将再生资源的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上来。

(一)美国

在废弃物资源回收利用方面,美国于1965年制定了《固体废弃物处置法》该法1970年修订为《资源回收法》,1976年该法进一步修订更名为《资源保护及回收法》,其后又分别在1980、1984、1988、1996年进行了四次修订。该法建立了回复、回收、再利用、减量的4R(recovery﹑recycle﹑reuse﹑reduction)原则,将废弃物管理由单纯的清理工作扩及兼具分类回收、减量、及资源再利用的综合性规划。亦即资源的再生利用应从产品制造的源头控制开始,谋求使用易于回收的资源以减少垃圾制造量,而不是只着重末端废弃物或垃圾的回收。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。

在1986年颁布的《非常基金修正案及授权法》中,对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张EPA权威,增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定,这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。

1990年,美国颁布了《污染预防法》,该法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手,提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策,明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量,无法回收利用者,也应尽量做好处理工作。至于排放或最终处置则是最后手段。关于废弃物减量或污染预防的定义,依美国环保署的叙述内容为:“在可行的范围内,减少产生的或随后处理、贮存、处置的有害废弃物量。它包括对产生源进行削减与回收再利用两方面的工作,这些工作可使有害废弃物总量与体积的减少,或有害废弃物毒性的降低、或两者兼而有之..”。

同时,为了提高大众的环保意识,美国将每年的11月15日定为“回收利用日”;各州也成立了各式各样的再生物质利用协会和非政府组织,开设网站,列出使用再生物质进行生产的厂商,并举办各种活动,鼓励人们购买使用再生物质的产品。

(二)、日本

日本在实施再生资源回收利用的进程中,一直居于世界领先地位。日本不仅分类别制定了资源再生利用的单项法规,而且还形成了具有很强的现实性和前瞻性的循环经济法律体系。这个法律体系可以分成3个层面,基础层面是1部基本法,即《促进建立循环社会基本法》;第二层面是综合性的2部法律,分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的5部具体法律法规,分别是《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。

虽然各项法律中废弃物的内容和处理手段不同,发布制定的时间有先后,各法也采用了不同的名称,但其基本精神和原则还是一致的。首先体现的是“3R”原则,即资源的再利用(Recycle),废旧产品或者零部件的再使用(Reuse)以及减少垃圾的产生(Reduce)这三个“R”。其次通过法律,体现国家大力扶持原则,主要包括税率优惠,基金扶持、政府补助、政府优先采买等形式。如《绿色购买法》明确规定,鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。总之,制定和实施这些法律的主要目的,就是企业、行政机关和消费者三位一体,建立起遏制废弃物产生、推动资源再生和预防非法放置废弃物等多重目的的体制,并最终建立起保证资源永续利用、降低环境负荷的循环型社会。

(三)、德国

1972年德国制定了《废弃物处理法》,但当时主要强调废弃物排放后的末端处理。1986年经修正将其改称为《限制废弃物处理法》,发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”, 强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废弃物产生作为废弃物管理的首要目标。

1991年,德国首次按照“资源—产品—资源”的循环经济理念,制定了《包装废弃物处理法》。该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收,实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标,从法律上确保了包装材料的充分回收利用。这就是现在为多数国家所采纳的生产者责任制度(或称扩大生产者责任制度)。

1994年7月,德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》。该法案明确了在废弃物管理政策方面的新措施,其中心思想就是系统地将资源闭路循环的循环经济思想理念,从包装推广到所有的生产部门,促使更多的物质资料保持在生产圈内。该法要求生产商、销售商以及个人消费者,从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。在生产和消费的初始阶段不仅将注重产品的用途和适用性,而且还要考虑该产品在其生命周期终结时将发生的问题。从根本上而言,无论任何组织生产和销售消费品,都对因此而产生的废弃物的避免、回收利用、重复使用和环境妥善处理等负责。废弃物的所有者或产生者,首先要自身负责避免或回收和处理废弃物。该法规定,每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者,必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施;说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

三、我国再生资源立法的不足与缺位

首先,从发达国家立法的情况看,作为可持续发展战略重要体现、循环经济重要组成内容的再生资源回收利用已成为这些国家社会生活中的基本问题,因此发达国家无不将再生资源回收利用事宜通过专门法律加以规定。但我国自1979年改革开放以来,全国人大审议和通过了330多部法律和有关法律的规定,其中包括1部综合性环境资源保护法律、5部污染防治方面的法律、9部自然资源管理方面的法律,1部清洁生产方面的法律,却没有1部是专门调整再生资源回收利用关系的基本法律。

其次,现行的《环境保护法》没有再生资源回收利用方面的相应规定。1995年出台的《固体废物污染环境防治法》第3条仅是规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则,第17和第18条仅分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题。2002年出台的《清洁生产促进法》围绕企业的清洁生产进行了一些相关的规定,如第9条规定了发展循环经济,促进企业之间在资源和废物综合利用等领域进行合作,实现资源的高效利用和循环使用问题;第10条规定各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务;第13条规定了节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志和标准的制定问题;第16条规定了政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品的问题;第26条规定了企业废物、余热转让给有条件的其他企业和个人利用的问题;第35条规定了利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免问题。但这些规定还不能够涵盖 诸如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、食品垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题。

再者,现有的行政法规和规章中虽存在一些有关资源综合利用方面的规定,如国务院颁布的《关于开展资源综合利用若干问题暂行规定》(1985年国发117号文件)、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》(1996年国发36号文件),但笔者认为,我国当前广泛使用的“资源综合利用”这一概念并不等同于再生资源回收利用,应该说资源综合利用的外延比再生资源回收利用大。从现有行政法规和规章的规定看,资源综合利用既可以是指在资源开采、生产过程中、资源处于使用状态时的节约利用,也可以是指资源在原有功能消灭后的开发再利用,而再生资源的回收利用主要是指在原有功能消灭后的开发再利用。而且1991年国务院颁布的《关于加强再生资源回收管理工作的通知》中,对再生资源的定义过于狭窄,仅是指废金属资源。加之这些规范大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现的,缺乏法律的效力和规范性,这种状况显然与再生资源回收利用法规所承担的责任和在社会法律体系中的地位不相符,带来的结果是再生资源回收利用制度严重缺乏权威性和稳定性,达不到社会的普遍重视。同时,2004年7月1日起开始实施《行政许可法》,原有的一些部委规章将失去效力,规范再生资源回收利用的管理空白点会更加凸现。

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